中國政府間的轉移支付資金規模已經突破10萬億元，這筆資金如何使用得規範、高效，受到外界關註。
最近，一些省份陸續公開了2023年當地預算執行和其他財政收支審計工作報告（下稱「審計報告」），在肯定轉移支付支持地方「保基本民生、保薪資、保運轉」，促進基本公共服務均等化等方面作用外，也披露了一些轉移支付在預算編制、資金管理使用、績效管理等方面存在的問題。
這些問題包括，一些轉移支付預算編制不夠規範科學，一些資金沒有細化到具體計畫、地區，資金分配不夠科學合理；部份轉移支付資金撥付慢甚至閑置，有的資金存在虛列支出、超範圍列支、擠占挪用等情形；一些轉移支付計畫績效指標設計不完整不合理等。
多位財稅專家對第一財經分析，上述一些轉移支付相關問題，一方面與相關轉移支付制度設計不夠完善合理有關，另一方面也與地方管理水平不足等有關。未來應進一步完善轉移支付制度，最佳化轉移支付結構、資金分配方式，強化績效管理，並結合中央與地方、省與市縣財政事權和支持責任劃分改革、最佳化稅收分享規則等，增強地方自主財力，減少轉移支付規模。
轉移支付問題全掃描
財政轉移支付是指上級政府對下級政府無償撥付的資金，包括中央對地方的轉移支付和地方上級政府對下級政府的轉移支付。近兩年，僅中央對地方轉移支付規模就突破了10萬億元，其中今年預計規模為10.2萬億元，這相當於今年全年中央一般公共預算收入預計數。
粵開證券首席經濟學家羅誌恒告訴第一財經，自1995年以來，中國逐步建立起了相對規範的轉移支付制度，來彌補地方財政收支缺口和均衡區域財力，解決財政縱向和橫向失衡問題。轉移支付規模逐年增加、結構日益最佳化，在調節地區間財力差距、促進區域協調發展、促進公共服務均等化等方面發揮了積極的作用。
「隨著轉移支付規模的不斷增加，轉移支付的問題也逐漸暴露出來，尤其是轉移支付資金的使用和計畫執行層面的效率有所下降。」羅誌恒說。
為了更好地促進巨額轉移支付規範使用，地方審計部門也常常緊盯這筆資金使用情況。其中一些轉移支付資金預算編制不規範時有發生。
比如，廣東審計報告指出，非稅收入返還結算補助等5項專項轉移支付未及時清理，涉及年初預算2.84億元。部份專項轉移支付未細化到計畫或地區，涉及年初預算156億元。
安徽審計報告稱，6項轉移支付存在未按照規定方法分配、無依據分配、分配因素設定不科學等問題，涉及金額18.4億元。
在轉移支付資金撥付方面，地方審計部門普遍發現一些轉移支付資金沒有在規定時限下達，這既涉及一些中央轉移支付撥付慢，也涉及一些省級轉移支付資金下達不及時，這也使得一些轉移支付使用進度慢，影響資金使用效益。
比如，廣東審計報告指出，部份中央轉移支付資金未在規定時限轉下達，涉及金額69.91億元，最長延遲193天。部份省級一般性轉移支付和專項轉移支付資金未按規定時限下達，涉及金額分別為16.40億元和15.44億元，最長延遲分別為314天和286天。
海南審計報告稱，2個部門未及分時配服務業發展資金7200萬元，導致年底資金支出進度為零。
還有一些轉移支付分配不科學不合理，影響最終資金使用效益，甚至導致資金閑置。
比如，廣東審計報告稱，一般公共服務共同事權轉移支付年初預算編制依據不充分，當年全部未執行，涉及金額10.36億元。
海南審計報告稱，下達13個市縣4項中央轉移支付資金1.89億元，由於主管部門計畫謀劃論證不充分，以及市縣用地未落實、立項審批和招標工作緩慢、無計畫匹配等原因，全年僅支出504.3萬元，支出率2.66%，未能實作轉移支付資金牽引計畫的效果。
審計署6月公開的審計報告顯示，「重大品種推廣補助」等2項轉移支付，直至2023年9月才明確要求提供大豆等農作物的單產目標、種植記錄，並以實際單產作為主要分配依據。但各地此時大豆等農作物已經收割，無法補錄種植過程等並核實單產情況，資金分配缺乏依據，8個省收到的16.25億元只得結轉。
部份轉移支付資金被擠占挪用等情形也屢見不鮮。
比如，湖北審計報告稱，74個市縣將5.58億元轉移支付資金撥付至財政專戶、薪資代發戶等；11家單位將845.86萬元轉移支付資金用於其他方面支出。
一些轉移支付資金閑置後，本應被上級財政收回，統籌使用，但地方采取多種手段留住這筆資金。
比如，北京審計報告稱，海澱區在區級部門無資金需求的情況下，仍將專項轉移支付資金7088.28萬元撥付至部門又全額收回至區財政局，資金已閑置2年，規避了尚未分配到部門的專項轉移支付結余資金應交回市級的規定。
為了提高資金使用效益，不少轉移支付應采用預算績效管理，但一些地方審計發現預算績效管理不到位，績效管理存在短板弱項。
比如，安徽審計報告稱，27項轉移支付在下達預算時未同步下達績效目標，涉及金額117.59億元。浙江審計報告稱，8個專項轉移支付的預算績效指標存在覆蓋領域不全面、效益指標全部或大多數為定性指標等問題，難以有效衡量、考評；12個專項轉移支付資金實施到期後未開展績效評價或評價範圍不完整。
另外，由於近年來地方財政收入增長乏力，而剛性支出不減，地方愈加依賴轉移支付。
比如，湖南審計報告稱，地方財政對上級補助的依賴度普遍較高。2023年，79個省直管縣財政支出依賴上級補助的比重均值達65.72%，其中11個縣比重超過80%。
問題成因及破解之道
事實上，上述審計發現的轉移支付問題並非新問題。
羅誌恒分析，中國政府層級較多，中央政府對居民偏好了解有限，導致轉移支付資金使用效率損失，出現了轉移支付科目設定不合理、支持方向交叉重疊、資金錯配等問題。地方高度依賴轉移支付來履行地方政府職責易引發公共池效應，即本轄區提供公共服務的部份成本外溢到其他轄區，弱化財政分權對地方政府行為的約束，導致財政支出效率低下。
他認為，這些問題也反映了轉移支付制度設計存在不合理之處。比如，轉移支付結構不合理，專項轉移支付占比較高；共同財政事權轉移支付定位不清，列入一般性轉移支付但實際具有「專項性質」，地方財政統籌調配的空間較小；轉移支付資金分配和使用的激勵約束機制不健全，缺乏有效的執行監督和績效評價機制等。
中國人民大學財稅研究所執行所長呂冰洋教授告訴第一財經，今年中央對地方轉移支付規模高達10.2萬億元，地方財政運轉大量要依賴轉移支付。轉移支付資金的使用效率高度依賴地方資訊收集和傳遞的準確性，但是中國行政級次多、地方政府體量龐大，存在資訊復雜性高、資訊傳遞鏈條長的特點，在資訊傳遞過程中容易出現資訊失真現象，進而導致資金配置扭曲。
中央對地方轉移支付超10萬億元，這筆資金大部份都分配至欠發達中西部、東北地區。羅誌恒認為，財政形勢越嚴峻的地區能獲得越多的轉移支付，產生了逆向激勵，不利於調動財政經濟大省發展經濟、組織收入的積極性。
如何破解上述轉移支付問題？
近期【中共中央關於進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定】在部署深化財稅體制改革時，也提出完善財政轉移支付體系，清理規範專項轉移支付，增加一般性轉移支付，提升市縣財力同事權相匹配程度。適當加強中央事權、提高中央財政支出比例。增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理許可權。
呂冰洋認為，轉移支付是地方財力的重要組織部份，它的改革要與政府間事權與支出責任改革、稅收分享改革聯系在一起。可以考慮在調整中央與地方事權、減少地方政府支出責任基礎上，在稅收分享環節就透過最佳化稅收分享規則來平衡地變異數距，這樣可從根本上減少轉移支付規模依賴及帶來的相關扭曲問題。
羅誌恒建議，配合事權和支出責任上移的改革，減少中央委托事權，逐步穩定轉移支付規模。與此同時，最佳化轉移支付結構，逐步提高均衡性轉移支付和分類轉移支付的比重，降低共同事權轉移支付及專項轉移支付的比重。最佳化轉移支付資金分配方式，切實根據居民需求和政策需要分配轉移支付資金，提高財政資金配置效率。
他還建議，建立以績效評價和結果導向為核心的轉移支付激勵約束機制，加強績效評價結果對轉移支付資金分配的指導作用，提高轉移支付資金使用效率。定期跟蹤轉移支付資金使用狀況，加強對於長期閑置的轉移支付資金的統籌與排程，對於超過一定比例的結轉結余資金及時回收再分配。
